COVID-19: MRU ekspertų įžvalgos

2020-04-07

Saulius Katuoka. Karantinas ar nepaprastoji padėtis? Ką sako tarptautinė teisė?

saulius-katuoka Pasaulis susidūrė su problema – koronaviruso pandemija. Koronavirusas palietė visą valstybių bendriją, skiriasi tik koronaviruso išplitimo mastai bei pasekmės atskirose valstybėse. Taigi galima konstatuoti, kad koronaviruso pandemija tai globali problema. Todėl šios problemos sprendime turi dalyvauti ne tik atskiros valstybės, bet ir tarptautinės organizacijos. 

Mano nuomone, pirmu smuiku globaliu mastu turėtų groti Pasaulinė Sveikatos Organizacija (PSO), jungianti net 194 valstybes. PSO kaip JTO specializuotos organizacijos vienas iš pagrindinių tikslų – kovoti su užkrečiamomis ligomis, padėti šioje kovoje atskirų valstybių sveikatos tarnyboms. PSO pastangomis buvo parengta eilė rekomendacijų: rekomendacija gyventojams, kaip elgtis plintant koronavirusui, rekomendacija dėl tarptautinių kelionių, parengtos taisyklės, kaip apsaugoti medicinos darbuotojus koronaviruso pandemijos metu. Remiantis PSO duomenimis, Lietuvos portalai gana operatyviai teikia informaciją apie koronaviruso pandemiją atskirose valstybėse: dažniausiai pateikiamas užsikrėtusių koronavirusu pasaulyje bendras skaičius, iš jų skaičius apie sergančius, pasveikusius ir mirusius. 
Galų gale PSO 2020 m. sausio 30 dieną paskelbė neparastąją padėtį ryšium su koronaviruso plėtra iš Kinijos. Būtent PSO generalinio sekretoriaus Tedroso Adhanomo Ghebreyesuso pastangomis, sužinojome, kad viena iš pagrindinių kovos su koronavirusu formų yra asmenų testavimas, todėl nevisiškai suprantamas Sveikatos apsaugos ministerijos nurodymais Vilniaus miesto savivaldybei dvigubai mažinti testavimo apimtis. Taip ir kyla klausimas - kodėl? Tačiau pagrindinė atsakomybė už sėkmingą kovą su koronavirusu tenka nacionalinėms valstybėms. Būtent valstybės institucijos turi parengti ir įgyvendinti tinkamas kovos su koronavirusu priemones, tinkamą kovos taktiką ir strategiją. 

Nepaprastosios padėties sąvoka 
Taigi kiekviena valstybė reaguodama į koronaviruso pandemijos situaciją, gali imtis tų priemonių, dėl kurių manoma, kad jos reikalingos. Galima pastebėti, kad Latvijos vyriausybė koronaviruso pandemijos pagrindu 2020 m. kovo 12 d. įvedė nepaprastąją padėtį laikotarpiu nuo kovo 13 dienos iki balandžio 14 dienos. Lietuvos Respublikos vyriausybė 2020 m. kovo 14 d. nutarimu Nr. 207 „Dėl karantino Lietuvos Respublikos teritorijoje paskelbimo“ įvedė režimą, kuris apibūdinamas terminu „karantinas“. 
Buvo nustatytas pradinis karantino laikotarpis su galimybe pratęsti karantino terminą, kas vėliau buvo padaryta. Karantino įvedimas Lietuvos Respublikoje buvo grindžiamas Lietuvos Respublikos dviejų įstatymų nuostatomis: Žmonių užkrečiamųjų ligų profilaktikos ir kontrolės įstatymu bei Civilinės saugos įstatymu. Būtent šie įstatymai suteikia Lietuvos vyriausybei įgaliojimus veikti koronaviruso pandemijos atveju. Tačiau šitoje situacijoje iškyla klausimas: karantinas ar nepaprastoji padėtis? Kuris režimas neprieštarautų Lietuvos Respublikos Konstitucijai, kuris režimas labiau atitiktų susiklosčiusią padėtį Lietuvoje šiuo metu. 
Profesorius E. Šileikis straipsnyje „Koronavirusas ir Konstitucija: karantinas ar nepaprastoji padėtis?“ kelia šiuos klausimus. Atsakymo ieškoma per Konstitucijos prizmę. Mano nuomone, šie klausimai reikalauja platesnės apžvalgos, taip pat ir požiūrio ir per tarptautinės teisės prizmę. Juk, pavyzdžiui, klausimai apie nepaprastąją padėtį ir žmogaus teisių apribojimus turi būti sprendžiami laikantis tų tarptautinių sutarčių, kurių šalimi yra Lietuvos Respublika ir kurios šiuos klausimus reglamentuoja. 
Tiek karantino, tiek nepaprastosios padėties atveju valstybės institucijoms iškyla uždavinys per įmanomai trumpiausią laiką įveikti iškilusią pavojingą situaciją, užtikrinti visuomenės sveikatą, viešąją tvarką, užtikrinti valstybės institucijų normalų funkcionavimą. Kitą vertus, būtina užtikrinti reikiamą pagarbą žmogaus teisėms ir pagrindinėms laisvėms. 
Dar 2008 metais kartu su kolega M. Krasnicku parengėme straipsnį „Nukrypimai nuo įsipareigojimų pagal Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvenciją nepaprastosios padėties atveju“. Tuo metu straipsnio aktualumą lėmė faktas, kad lietuvių kalba tokio pobūdžio darbų apskritai nebuvo. Šiandien jau kitokia situacija, nepaprastosios padėties ar karantino įvedimas jau ne teorinis klausimas, o realybė. Tačiau kai kurios straipsnio nuostatos yra aktualios ir šiandien, todėl jomis taip pat pasiremsime. 
Tiek karantino, tiek nepaprastosios padėties įvedimas yra kompleksinis klausimas. Į šį klausimą atsako tiek nacionalinė teisė, tiek tarptautinė teisė. Jei kalbėtume apie nacionalinę teisę, tai čia svarbi ir konstitucinės teisės, ir baudžiamosios teisės, ir administracinės teisės specialistų nuomonė. Rinkos sąlygomis įvedus karantiną ar nepaprastąją padėtį veikia darbo ir civilinės teisės normos, todėl ir su šių sričių specialistais būtina pasikonsultuoti. Konsultuotis būtina, visų pirma, ribojant tam tikras žmogaus teises. 
Karantinas ir nepaprastoji padėtis - tai dvi skirtingos kategorijos, besiskiriančios visų pirma tuo, kokios valstybės institucijos kompetencijoje priklauso nepaprastosios padėties ar karantino įvedimas. Aišku, kad gali skirtis ir režimas tiek nepaprastosios padėties, tiek karantino atveju. Pavyzdžiui, nepaprastosios padėties įvedimas karo atveju, be abejo, pagal priemones ir režimą skirtųsi nuo karantino režimo įvedimo pandemijos pagrindu. 
Karantino įvedimas dažniausiai siejamas su užkrečiamomis ligomis, su galimomis pandemijomis. Nors Latvijos Respublikoje įvesta nepaprastoji padėtis, o Lietuvos Respublikoje - karantinas, ribojančios priemonės abejose valstybėse iš esmės yra vienodos. Tarptautinės teisės doktrinoje pripažįstama, kad nepaprastosios padėties įvedimas grindžiamas būtinumo principu. Pripažįstama, kad kiekviena valstybė turi teisę imtis priemonių reikalingų apginti ir apsaugoti valstybės vientisumą, visuomenės sveikatą. 
Tiek nepaprastoji padėtis, tiek karantinas gali būti siejamas su krize, kuri iš esmės paliečia visą valstybę ar visuomenę. Tokiu atveju valstybei leidžiama imtis priemonių nukrypstant nuo įsipareigojimų pagal atitinkamus tarptautinių sutarčių straipsnius. Tarptautinėse sutartyse nepaprastoji padėtis apibūdinama kaip tam tikros aplinkybės, dėl kurių atsiranda grėsmė tautos ar valstybės išlikimui. 
Tai labai lakoniškas nepaprastosios padėties apibūdinimas, todėl aiškinantis nepaprastosios padėties įvairius niuansus būtina remtis ne tik tarptautinėmis sutartimis, bet ir kitais tarptautinės teisės šaltiniais. Atkreiptinas dėmesys, kad nepaprastosios padėties reguliavimo pagrindus per galimus apribojimus įtvirtina dvi tarptautinės sutartys: Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencija (toliau -EŽTK) ir Tarptautinis pilietinių ir politinių teisių paktas (toliau – TPPTP). Tačiau pirmas klausimas, į kurį turime atsakyti, kaip tarptautinėje teisėje suprantama teisinė kategorija „nepaprastoji padėtis“? 
Atsakant į šį klausimą galima remtis minėtomis sutartimis, tarptautinių teismų praktika. Aiškinantis nepaprastos padėties niuansus būtina remtis ir pagalbiniais tarptautinės teisės šaltiniais. Visų pirma, turiu galvoje 1984 m. Tarptautinės teisininkų asociacijos 61-os Paryžiaus konferencijos metu priimtą dokumentą, nustatantį žmogaus teisių ir laisvių minimalius apsaugos standartus ir nepaprastosios padėties režimą. Šiame dokumente, kuris yra rekomendacinio pobūdžio, kur kas detaliau atskleidžiama nepaprastosios padėties sąvoka, kalbama apie žmogaus teisių apribojimus ar kitus nepaprastosios padėties režimo niuansus. Pavyzdžiui, nurodyta, jei teisė įvesti nepaprastąją padėtį suteikiama Vyriausybei, tai įstatymų leidžiamoji valdžia priklausomai nuo situacijos visada turi galimybę pakeisti nepaprastosios padėties terminą ar net atšaukti nepaprastąją padėtį. 
Visais atvejais pratęsus nepaprastosios padėties terminą tam turi pritarti įstatymų leidžiamoji valdžia. Taigi galima teigti, kad įstatymų leidžiamosios valdžios veiksmai nepaprastosios padėties ar karantino įvedimo atvejais tiesiogiai priklausytų nuo šios institucijos aktyvumo. Kaip pažymi Tarptautinės teisės asociacija sąvoka „nepaprastoji padėtis“ gali apimti labai platų situacijos spektrą: gaivalines nelaimes: potvynius bei žemės drebėjimus ar karą, badą, epidemijas. 
Tačiau nėra pageidautina ir apskritai neįmanoma nustatyti konkrečius įvykius, į kuriuos atsižvelgusios valstybės gali įvesti nepaprastąją padėtį. Kiekvienas atvejis turi būti svarstomas iš esmės, atsižvelgiant į tai, kad pirmiausia turi būti nustatyta grėsmės bei pavojaus lygis valstybei bei visuomenei. Taigi, valstybė modeliuodama situaciją nusprendžia įvesti nepaprastąją padėtį ir nustato konkretų terminą. 
Šiuo atveju preziumuojama, kad valstybė veikia sąžiningai ir nesiekia piktnaudžiauti savo veiksmų laisve. Valstybė priima tokio pobūdžio sprendimą siekdama pagrindinio tikslo – tautos išlikimo. Tautos išlikimas kaip pagrindas įvesti nepaprastąją padėtį pirmą kartą buvo įtvirtintas Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 15-ame straipsnyje. Kilus karui ar kitoms nepaprastosios padėties aplinkybėms, dėl kurių atsiranda grėsmė tautos išlikimui, kiekviena Aukštoji Susitariančioji šalis gali imtis priemonių skelbiamų 15 Konvencijos straipsnyje. 
Tenka pažymėti, kad Europos Tarybos Žmogaus Teisių komisija, 1969 metų Graikijos byloje pareiškė, kad nepaprastoji padėtis turi turėti sekančius požymius: 1) ji turi būti dabar esanti arba neišvengiama; 2) jos poveikis turi liesti visą tautą; 3) turi būti keliama grėsmė organizuoto visuomenės gyvenimo tęstinumui; 4) krizė, ar pavojus turi būti išimtinis ta prasme, kad įprastinės priemonės ar apribojimai leidžiami Konvencijos viešojo saugumo, sveikatos ar tvarkos palaikymui yra aiškiai nepakankami.  

Nepaprastoji padėtis ir žmogaus teisių apribojimai 
Nagrinėjant klausimą dėl žmogaus teisių ir laisvių apribojimo nepaprastosios padėties atveju Lietuvos Respublikoje, visų pirma, būtina remtis dvejomis tarptautinėmis sutartimis: Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencija bei Tarptautinių pilietinių ir politinių teisių paktu. Lietuva yra šių tarptautinių sutarčių šalimi. 
Pirmoji sutartis Lietuvos Respublikai įsigaliojo nuo 1995 metų balandžio 27 dienos, antroji sutartis įsigaliojo nuo 1992 metų vasario 20 dienos. Tiek EŽTK 15 straipsnis, tiek TPPTP 4 straipsnis leidžia nukrypti nuo tarptautinių įsipareigojimų kalbant apie žmogaus teises nepaprastosios padėties atveju. 
Abi sutartys numato nukrypimo nuo žmogaus teisių sąlygas. 
Pirmoji sąlyga aiški- nukrypti galima tik esant nepaprastajai padėčiai, dėl kurios iškyla grėsmė tautos egzistavimui. Nukrypimas galimas tik nepaprastosios padėties laikotarpiu. Ši pirmoji nukrypimo nuo žmogaus teisių sąlyga vertinama nepaprastosios padėties teisėtumo aspektu. Antroji sąlyga, susijusi su nukrypimu nuo žmogaus teisių proporcingumo aspektu. Nukrypti nuo teisių galima ne daugiau nei tai reikalinga dėl padėties kritiškumo. Šiuo atveju mažiau svarbūs interesai yra aukojami, norint apsaugoti esminius interesus, sietinus su galimybėms tautai išlikti.  
Trečioji sąlyga draudžia nukrypti nuo nenukrypstamų teisių. Remiantis EŽTK, nenukrypstamomis teisėmis įvardijamos taip vadinamos elementarios teisės: teisė į gyvybę, kankinimo uždraudimas, vergijos uždraudimas, nėra bausmės be įstatymo. TPPTP draudžia diskriminaciją dėl rasės, odos spalvos, lyties, kalbos, religijos ar socialinės kilmės. Gana platų nenukrypstamų teisių sąrašą pateikia Amerikos žmogaus teisių konvencija nurodydama, kad negalima nukrypti nepaprastosios padėties atveju nuo šeimos teisės, teisės į vardą, vaiko teisių, teisės į pilietybę, teisės dalyvauti valstybės valdyme, teisminių garantijų. 
Ketvirtoji sąlyga siejama su suderinamumu t. y. derinami valstybės įsipareigojimai su įsipareigojimais pagal tarptautinę teisę. 
Taigi galimi nukrypimai nuo teisių neturi prieštarauti kitoms valstybės tarptautinėms sutartims, bendriesiems tarptautinės teisės principams, jus cogens normoms. 
Penktoji sąlyga susijusi su procedūrinių klausimų sprendimu. Natūralu, kad aktas įvedantis šalyje nepaprastąją padėtį turi būti paskelbtas. EŽTK 15 straipsnio 3-ioje dalis nustato pareigą valstybei, kuri pasinaudoja teise nukrypti nuo įsipareigojimų žmogaus teisių srityje, išsamiai informuoti apie tai Europos Tarybos Generalinį Sekretorių. 
Informuoti būtina apie priemones, kurių valstybė ėmėsi, jų ištakas, motyvus. Valstybė taip pat turi pranešti, kai šios priemonės netenka galios ir nuo kada EŽTK nuostatos pradeda galioti visa apimtimi. 
Pabaigai norėčiau padaryti išvadą dėl kurios mokslininkams siūlyčiau padiskutuoti. Nepaisant to fakto, kurį mes konstatavome straipsnio pradžioje, kad teisinės kategorijos „nepaprastoji padėtis“ ir „karantinas“ yra skirtingos, mes linkę manyti, kad šios kategorijos tarpusavyje yra glaudžiai susijusios. Todėl mes darome išvadą, kad karantinas yra specifinė nepaprastosios padėties forma. 
Ši išvada leidžia teigti, kad karantino atveju, Lietuvos valstybė privalo laikytis tarptautinių įsipareigojimų, kuriuos nustato Lietuvai privalomos tarptautinės sutartys: EŽTK ir TPPTP. Ar teisingai pasielgė Lietuvos valstybė įvedusi koronaviruso pandemijos pagrindu karantiną, ar teisingą pasirinko kovos taktiką ir strategiją – parodys ateitis. Viskas priklausys nuo sėkmingos kovos su koronavirusu rezultatų.  
Saulius Katuoka yra Mykolo Romerio teisės mokyklos Tarptautinės ir Europos Sąjungos teisės instituto profesorius